45221 議員立法

 (最新見直し2006.2.19日)

 (れんだいこのショートメッセージ)
 角栄自ら提出者として成立させた議員立法は、初当選からの10年間に25法、42年間の議員生活を通じて実に33法、同僚議員との共同提出や協力して成立させた関連立法は84法、直接、間接に作成した法律は100件以上を数えている。この記録は前代未聞であり、凡百の政治家の真似できないところである。この記録は今後も破られそうに無い。その角栄は後に、金権利権土建屋政治家として批判を浴びせられることになった。しかし、角栄が手掛けた以下の議員立法に通暁すれば、角栄が私利私欲の為に働いた訳ではないことが判明しよう。これを論より証拠と云う。

 角栄は、土木建築畑出身の専門性を発揮し、建築士法、住宅金融公庫法、公営住宅法を手始めにダム法、道路法、港湾法、河川法へ向う。次に、高速道路法、新幹線整備法、地域開発法へ向かい、次第に国土総合開発という観点からの必要事業を手掛けて行き、数多くの実績を残していることが分かる。この一連の社会基盤整備が、昭和30年代から40年代へかけての高度経済成長の基盤となり、国富増進に資したことは疑いない。

 角栄は、これら全ての業績を集約する形で日本列島改造案まで進む。そこには国土の均衡的発展を要とする国家百年の計があった。昭和40年代後半からクローズアップされてきた公害、環境問題への対策が甘かった欠点は有るが、角栄健在なら必ずや更なる叡智を発揮していただろう。

 しかし如何せん、例の批判合唱から始まるロッキード疑獄により手かせ足かせを嵌められ、国政関与ができなくされてしまった。以降の日本の舵取りは、それまで蓄えられた国富の食い潰し政策であり、まともな指針を打ち出すことが皆無となった。今日、公共事業が目の仇にされ、与野党マスコミ問わずそれを合唱している様は、国家が自分の首を絞めて恍惚の法悦している愚に似ている。

 2005.9.7日、2006.2.19日再編集 れんだいこ拝

【角栄の議員立法考】

 角栄が議員立法として成立させた法案は33件にのぼり、この抜群の記録はいまだに破られていない。そして、その法案の多くは「生活関連及び国土開発とその為の特殊法人」に関するものである。角栄は数多くの議員立法を手がけた不世出の異能政治家であったことになる。

 これにつき、増山榮太郎氏は「角栄伝説」の中で次のように述べている。

 「田中が議員立法として成立させた法律は、32件にも上る。この記録は、その後も破られていない。議員立法を成立させるのは、当時も今も並大抵の作業ではない。立案するだけでも大変だが、成立させるとなるとその何十倍も困難を極める。

 三権分立の原則を重んずるアメリカ議会は、立法作業は上下両院議会の仕事だ。その為議員は、多くの政策スタッフ秘書を抱えている。しかし、日本の場合、官僚の権限が強く、各省庁が国会へ提案する法律案を党政調各部会で事前審査するが、議員自身が立法することは少ない。もちろん、国会議員は誰でも、法案を立案し、成立させる権利を有しているが、多くの場合、政治が提出する法案を審議し成立させるだけに終わる」。

  云うは易く行いは難しい。議員立法には、超人的な勉強と卓越した能力が必要とされる。関連法規全てを熟知し、その地平に立って新たな法律を作らなければならない。もしそれが的外れであったり、穴だらけのザルであったなら、第一役人達が横を向いてしまう。役人を納得させ、あたうならば協力させ、手伝わせる手腕が必要とされる。加えて責任を取る者でなければついて来ない。角栄は非常なる勉強家であったし、それらの能力を発揮したからこそ数々の議員立法が可能となった。

 角栄自身が次のように述べている。

 「戦後の政治家は行政に精通し、予算書が読めて、法律案文を修正することが政治だと錯覚に陥っている者が多い。それでもいいが、国民各層の個別的な利益を吸い上げ、それを十分にろ過した上で、国民全体の利益に統合し、自らの手で立法することにより政治や政策の方向を示すことこそ、政治家本来の仕事であることを明確にしておきたい」(「中央公論」昭和42年6月号)。

 「文芸春秋」(昭和56.2月号)での田原総一朗氏のインタビューに次のように応えているのも注目される。

 概要「私は法律や予算や制度のコンサルタントです。そう云い切れるのは、法律の条文のその一行、その一語が生まれた背景のドラマ、葛藤、熾烈な戦い、それらを知っているからです」(猪瀬直樹「死者達のロッキード事件」)。

 角栄は、昭和44年組当選議員(小沢・羽田・梶山ら)の祝いの会での挨拶で次のように述べている。

 「皆もっと勉強して議員立法をしなきゃいけないよ。わしは今までに住宅、食糧、道路など33件の議員立法をしたよ」。
 「政治家の仕事は何か。政策を作って立法化することだ。『議員立法』っていうやつだ。政策は官僚がつくるものと思っていたら時代に取り残される。政策を作れんやつは政治家を辞めたほうがいい。ワシは、これまでいくつもの議員立法をしてきた。---その為には夜寝る暇も無く勉強した。まぁ、かあちゃんと仲良くする時間はあったがな」。

 田中は、後になって田中派の若い議員が来るたびに、地方のことは地方議員に任せればよい、君達は立法府の議員なのだから議員立法に取り組みなさいと勧めている。佐藤昭子は次のようにコメントしている。

 「そうすればうんと勉強になるし、それが何よりの選挙運動になるんだ、やり方が分からなければ、俺の持っている知恵を全部貸してやる」。
 「『いやぁ、オヤジさんは天才だからできるけど、俺達にはそんな力が無い。選挙区通いをして落選しないように運動するのが先決です』というばかりで、誰も本気で取り組もうとしていない。結局、国会議員が議員立法に取り組まなくなったことが、政治家を怠惰にし、自らも選挙屋に貶めてしまった」。
 「地方のことは地方議員に任せればよい。君達は立法府の議員なのだから、議員立法に取り組みなさい。そうすればうんと勉強になるし、それが何よりの選挙運動になるんだ。やり方がわからなければ、俺の持っている知恵を全部貸してやる」。

 猪瀬直樹氏の「死者達のロッキード事件」より引用する。

 「憲法には、国会は唯一無二の立法府と書いてある。内閣や行政府(官僚機構)が法律を作れ、とは書いていない。立法は国会の専権と書いてあるッ。しかし、国会議員は自分達にその能力が無いから、政府提出の法案を唯々諾々と審議しておる。これでは欽定憲法時代の、旧帝国議会の姿と変わりない。・・・・・現在、提出法案の95%以上が政府提出法案であるところを考えてみると、国会議員はもっと勉強しないといかん、と云わざるを得ないッ。そういう意味でね、若い代議士諸君にはいつも議員立法やらんといかんと、いっておるのです」。

 かく本人の述べるように、角栄は初当選からの10年間に25法の議員立法を実現、42年間の議員生活を通じて33法、生涯に陽の目を見させた議員立法は72件、直接、間接に作成した法律は100件以上という空前の業績を為している。事実、後にも先にも出ない、不世出の記録保持者となっている。

 特に精力的であったのが昭和25年からである。この年6件、翌26年に7件、翌々27年に8件のこの3年間に21件の法律を成立させている。その内容は、住宅、道路、国土開発などの国民生活環境の整備や、社会的弱者に対する支援救済立法であった。「昭和20年代の田中は、議員立法に政治生命を賭けたのである」(早坂茂三「政治家 田中角栄」)。

 これを評して、小室直樹氏は次のように云う。

 「戦後日本の民主主義における政治家・田中角栄の最大の遺産は何か。答えは簡単だ。田中角栄だけが立法府たる議会を機能せしめた」(「悪の民主主義」181P)

 早坂茂三氏も次のように云う。

 「田中が議員立法に汗まみれだったのは、アメリカ占領軍が超法規的な権力として、日本に君臨していた時代だ。その中で、議員立法を為し遂げるというのは、今では想像もできないような重圧があった。これと戦いながら、あるいは迂回し、なだめすかしながら、次々と主張していった苦労は、並大抵ではなかったと思う」(早坂茂三「宝石・平成元年12月号」)。

 この一連の議員立法が後の公共事業(道路、港湾、鉄道、住宅)の法的根幹になっていく。つまり骨格作りとなった。角栄のこうした裏方的社会基盤整備に向けた国土開発は、池田首相の高度経済成長路線と相まって車の両輪の如く日本経済を発展させていくことになった。

 水木楊・氏は、「田中角栄その巨善と巨悪」(13P)の中で次のように評している。

 「こうした田中の業績は嚇嚇たるものがある。歴史はその価値までも否定できはしない。すべきでもない」。


【(田中角栄の議員立法及び傾注立法)】
西暦 和暦 議員立法  備考
1949 24年 建築士法 第1号  衆議院の国土計画委員会(後の建設委員会)の中に地方開発小委員会をつくり、電源開発の基本的な討議を行っている。以降、この審議を皮切りにして議員立法が作成されていく。
1950 25年 国土総合開発法  内閣提案の形をとっているが、角栄の議員立法であった。
住宅金融公庫法
1951 26年 河川法一部改正  国土開発や、経済発展という観点から一部改正され、原因者負担の大原則を確立し国の負担への道を拓いた。
公営住宅法
電源開発促進法  GHQの抵抗があり、粘り強い交渉を要した。
道路法改正  28年公布。有料道路制を導入した。
1952 27年 道路整備緊急措置法(ガソリン税法)  28.7月成立、28.7.23日公布
道路整備特別措置法(有料道路法)
水資源開発促進法
各軍港都市整備法
北海道東北開発法
官庁営繕統一法
高速道路連絡促進法
新幹線建設促進法
ダム特別会計法
水特別会計法
港湾特別会計法
トン税法
1961 36年 水資源開発促進法  「治水特別会計」に大蔵省が頑強に抵抗したが、押し切った。
1964 39年 河川法全面改正
 首都建設法、首都圏整備法。続いて、低開発地域工業開発促進法、新産業都市建設促進法、工業整備特別地域促進法、地域ブロック(北海道、東北、北陸、中国、四国、九州)開発法。


【住宅法について】
 「住宅公団10年史」(昭和40年刊)には次のように記されている。「戦争は日本の多くの都市に、壊滅的な破壊をもたらしたところで終結した。210万戸の住宅が失われ、しかも復員や海外からの引き揚げで64万戸ほどの世帯が増加し、住宅不足は420万戸に達すると云われた。住宅の状況は絶望的であった」。

【河川法一部改正について】
 旧河川法では、橋も鉄橋も仮設物としてしか認可されていない為、国が堤防のカサ上げをする河川工事の際には、仮設物設置者の費用負担で一緒に位置を上げねばならなかった。それを「河川の所有者である国が負担する」ことにした。

【全国総合開発計画(「全総」)について】
 1950年、国土総合開発法が制定されている。内閣提案の形をとっているが、角栄の議員立法であった。後に日本列島改造論を唱えることになるが、その淵源はこの議員立法時代に発している。

 下河辺淳・国土審議会会長。

【道路法について】

 角栄は、「道路三法」と呼ばれる1・道路法、2・ガソリン税法、3・有料道路法の制定に孤軍奮闘した。角栄は、道路網整備に於いて誰も考えないことを考え、実行するアイデアマンでもあった。

 1950年頃になって自動車台数が激増し始めたが、この時点で旧来の道路行政は法制上の不備を晒し続けていた。角栄は、「旧道路法」の全面改正に取り組み、都道府県を体系化し、管理負担を明確化させる案を構想した。
田中政治の中核的ブレーンの一人・下河辺淳は次のように説明している。

 概要「戦前の道路法は、天皇と軍隊のための道路計画で、道路とは東京から師団司令部や鎮守府のある軍事都市を結ぶ、あるいは天皇が伊勢神宮に参るための道路でしかなかった。それに対して、角栄は、『路とは社会資本だ』と捉え、経済・産業と国民の生活に必要な道路を全国的に敷くべきだという、全く新しい発想を打ち出したのだ。角栄は、常々次のように述べていた。『道路は国家の動脈であり、道路が整備されれば企業の工場が全国的につくられ、人口も増えて交通量も増加する。交通量が少ないから道路を整備しないという考え方では日本経済の発展はない。道路は日本の未来を拓くための投資なのだ』。

 未来への投資だといっても、他省庁や財界、学者たちに受け入れられず、地方の自動車交通量を二倍に水増しし、さらに二倍に水増しした例も少なくなかった。ところが、現実には、私たちが水増しした数字の二倍の交通量になってしまった。日本経済が予測以上の成長を遂げたからである」。

 1952(昭和27).4月、角栄は他の二人の議員とはかって旧道路法の全面改正による戦後道路行政の骨格を決める「新道路法」を提案、この年6.10日に公布させた。

 が、問題はその後整備のための財源をどこに求めるかであった。「道路法」ができても、予算の裏づけがなければ道路の整備は出来ない。田中は、道路整備のための目的税たるガソリン税を創案した。「道路は無料」という固定観念を打破して、「有料道路制導入による更なる道路開発を」というアイデアを生んだ。つぎのような論法であった。

 「自動車を走らせるには道路が要る。道路は舗装しなければならない。舗装するにはカネがかかる。日本の一人当り道路費用はインド並で39円。こんなことでいいのか。自動車を走らせるにはガソリンが要る。ガソリン税を道路財源に当てる。道路が良くなれば自動車の利用が増える。ガソリンの使用量も増える。ガソリン税が増えて、道路はますます良くなるのであります」。

 ヴァーチュアス・サイクル(好循環)の受益者負担論を畳み掛けて、運輸・石油業界を黙らせてしまった。

 しかし、これには大蔵省が反対した。1・税を特定の目的の為に使う「特定財源」なる目的税は、大蔵省の財政運営の裁量を狭めるものであり、予算配分権が侵害される。2・当時の徴税制度にはこうした目的税がなく、税体系を崩すことにもなる。「議会が目的税の立法で、政府固有の予算編成権を拘束するのは、憲法違反である」という論法であった。

 しかし、角栄は、アメリカではどう処理しているのか興味を持った。当時建設省の第一期生官僚であった井上孝(後の国土庁長官)に、「アメリカでは整備財源はどうなっているのか、大至急調べて欲しい」と依頼した。井上は調査に出向き次のように報告した。

 概要「アメリカでは、ガソリンの税金を、道路整備財源に充てております。田中先生、もし道路三法ができれば、道路整備の基礎工事は、最低限できます。特に、ガソリン税法が通れば、建設省が独自の財源を持てることになり、道路整備の長期計画が立案できます。その意義は計り知れないものがあります」。

 1952(昭和27).12月、第15回国会に、田中は他の25人の議員とはかって、ガソリン税法を議員立法で提案した。百日間にわたる長期論議が行われたが、結局、このときの提案は衆議院は通過したものの、参議院で野党と大蔵側委員の強い反対論が通って審議未了になった。

 しかし、角栄はこれにひるまず、翌1953(昭和28).6月、再び衆議院の建設委員会に提案し、建設・大蔵連合審議会などでは、殆ど一人で大蔵委員会の論客を相手に一歩も引かぬ論戦を応酬させた。

 「建設省のためというような甘い考えは持っておりません。日本の産業の根本的な再興をするためには、道路整備以外にないのです!」。

 この時の相手の一人として後の民社党委員長・春日一幸氏と角栄の遣り取りが、小林吉弥氏の著作「角栄一代」(77P)に記載されている。角栄は、局面が困難になると、大蔵省に乗り込んでいき、「君達、日本再建の基礎は、道路だ。頼むぞ」と大蔵官僚に根回ししていった。角栄は「ガソリン税を一旦そのまま歳入として一般会計に組み入れ、同時にその歳入額に『相当』する額を、道路整備の特定財源として支出する」というアイデアを考案し、調整していった。この発想は、東大法学部卒の高級官僚の知恵の及ぶところではなく、角栄の異能さを知らしめていくことになった。

 結局、この「ガソリン税法」は、野党、大蔵省の強い反対を押し切る形で可決され、1953(昭和28).7.23日に「道路整備費の財源等に関する臨時措置法」として公布された。同時に、これは、戦後初めて行政府に君臨する大蔵省が立法府に敗れた「事件」となった。この法案提案時の角栄は、わずか当選2回、国会議員歴5年に過ぎない時であった。

 「道路整備費の財源等に関する臨時措置法」に基づく道路特定財源制度は、「より多く道路を利用する人が、より多くを負担する」という受益者負担の理念に基づいて導入され、揮発油税収相当額が道路整備に充てられることになった。ガソリン税を道路建設の財源にするというおよそ当時としては考えられない常識破りの法案だが、これが国土建設の基本的なシステムとして働き、現在にいたる道路建設に潤沢な財源を与えてきた。

 続いて、1956(昭和31).3月、「ガソリン新税」同様の受益者負担を考え方とする「有料道路法」が公布され、ここに角栄が提案者及び立案参画した「道路3法」が勢ぞろいし、道路復興の基礎が完成された。こうして、輸送の要の道路を整備する財源をガソリン税でまかなうようになった。

 その後も、1966(昭和41)年に石油ガス税、1971(昭和46)年に自動車重量税が国の道路財源として創設された。また、地方の財源として、1955(昭和30)年に地方道路譲与税、1956(昭和31)年に軽油引取税、1966(昭和41)年に石油ガス譲与税、1968(昭和43)年に自動車取得税、1971(昭和46)年に自動車重量譲与税が創設された。

 当時、年間200億弱であった道路整備費は、その後の15年間に百倍以上増えた。現在のトラック輸送網が全国的に広がり、スムーズになったのはこのおかげと云える。こうして日本は、角栄が夢に描いた通りに「土木事業を基礎としてその上に各種産業を隆盛させ流通先進国家を目指す」総路線を目指し、未曾有の高度経済成長を成し遂げていくことになった。

 こういう国の将来を作る背骨となるような法案を、まだ30代前半だった田中角栄が作り上げたことになる。それには、角栄流の政治・歴史哲学があった。角栄は、「戦後の日本経済は道路三法から再建が始まった、といってよい」と自負しており、岸内閣の郵政大臣であったときの選挙公報に、次のように書いている。

 「私は世界的政治家や総理総裁になって一党をひきいようというような派手な夢や考えは持ちません。私が道路や橋や川や港、土地改良などに力を入れるので一部のかたがたは『田中は土方代議士だ』といわれるが、私は原水爆禁止運動も世界連邦運動も結構だが、『まず足元から』という気持ちであえてこの批判に甘んじておるわけであります」。

 同時に、田中角栄はこの経過で昭和23年に独立して間が無い新興官庁たる建設省に、政治家としての大きな拠点をつくることになった。法案成立の過程で若手の建設官僚とともに知恵をかき汗を流すことで、誼を通じることとなった。この当時の若手建設官僚たちは、以後長く「政治家田中」に一目置くことになり、信奉する者も生まれることになった。

 ちなみに2002年のガソリン税の総額は5兆5千億円である。防衛費の2倍をこえている。しかもこれは国の正規の予算ではなく、すべて特別会計である。これに一般会計の公共事業費が加わる。角栄失脚後の政治は角栄の政治歴史哲学を欠き、土建利権性に目を着け群がることになった。

 これより以下は、「民営化考」で考察する。

 (「2003年度近畿大学法学部卒業論文」所収の黒瀬侑・氏の「角栄の功と罪」参照)

 2007.2.3日 れんだいこ拝

【水資源開発促進法】
 角栄は、日本に於ける水資源の重要性を認識し、「利用者負担の原則」を打ち出して、水資源開発促進法から水資源開発公団法、治水特別会計法に取り組んだ。水資源開発促進法は、昭和36年に、角栄自身が衆院水資源開発と区別委員長になり、建設、通産、農林、運輸など、各省の縄張り争いを苦労して調整し、纏めた。

 治水特別会計法創設の際には、大蔵省が「特定の財源を持たない特別会計は、財政法によって作ることが出来ない」と反対した。角栄はこれに対して、「水は最大の財源だ。水の使用者が利水料を払うべきだ。ただ農業だけは既得権があるから免除するだけだ」という論法で、説得に成功した。

【小泉政治の「角栄政治破壊」考】
 小泉改革で廃止が決定している「日本道路公団」、「首都高速道路公団」、「日本鉄道建設公団」、「日本住宅公団」、「本州四国連絡橋公団」など、すべて角栄が成立させたものだ。小泉政治は、意図的に角栄政治の遺産を壊し続けている。

 小泉政治は何故に角栄政治の遺産を壊し続けているのか、これを考察せねばならない。

 2005.10.30日 れんだいこ拝





(私論.私見)